La expansión futura de las ciudades

Por Federico García Barba

El espacio urbano en el barrio de chabolas de Kibera en Nairobi

Actualmente, la mayor parte de la humanidad habita en las ciudades. De los siete mil doscientos millones que viven en el mundo, casi 4.000 millones desarrollan ya su existencia cotidiana en entornos urbanizados. De acuerdo a la agencia Hábitat de Naciones Unidas, la población urbana va a crecer hasta 2050 en 2.500 millones según una proyección demográfica realista. Son cifras que apabullan y representan el principal desafío para la sostenibilidad real del planeta en las próximas décadas.

Y, así como en el Norte el crecimiento de las ciudades se ralentizará en las próximas décadas, esta expansión de la urbanización va a tener lugar preferentemente en los países económicamente más atrasados del planeta. En Asia, Sudamérica y, sobre todo, en el África Subsahariana, el proceso de emigración del campo a las ciudades se va a acelerar en el futuro más próximo adquiriendo una velocidad sin precedentes. Este es un reto para la planificación urbanística a gran escala en gran parte de los países situados en esos continentes.

En el mapa superior, concentración de la población urbana en el mundo. En el inferior, en más oscuro los países con mayor proporción de habitantes en infraviviendas. Fuente: Wikipedia

En estos momentos, la ocupación de espacio destinado a albergar a la población inmigrante en las ciudades crece exponencialmente. Es preciso localizar espacios para satisfacer las necesidades de vivienda para más de 100 millones de personas cada año o lo que equivale a la superficie de seis veces la ciudad de Sao Paulo. Un enorme desafío para las autoridades responsables del urbanismo en las metrópolis afectadas que deben dotar a esas aglomeraciones con las infraestructuras y servicios básicos que necesita esa ingente cantidad de nuevos ciudadanos. Desgraciadamente, la estrategia habitual es ignorar el problema, con lo cual las insuficiencias derivadas de la ausencia de estos elementos básicos para el confort suelen ir agravándose paulatinamente. Es el caso del acceso al agua potable, al suministro eléctrico fiable, la disposición de redes de evacuación de aguas negras, de vías de acceso a las viviendas con secciones suficientes y pavimentadas, etc.

Grandes ciudades como Bangkok en Tailandia han crecido exponencialmente sin hacer una mínima previsión para el despliegue de esas infraestructuras básicas. En los últimos años, allí han tenido que hacer obras faraónicas  para dotar de accesibilidad construyendo redes de autopistas en el aire, situadas por encima de la urbanización consolidada a unos costes astronómicos. No cuenta con grandes canales para la recogida de aguas negras en grandes zonas de su área metropolitana ni una red eficiente de distribución de agua potable, contribuyendo así a la contaminación general y a la existencia de unos bajos índices de salubridad entre sus habitantes.
Vista del espacio urbano situado bajo la red de autopistas elevadas realizada en la ciudad de Bangkok

El continente más afectado por este desarrollo sin límites es África y, especialmente la franja que se sitúa al sur del desierto del Sahara. Hay ahí países como Mauritania, Malí, Niger, Chad, Kenia, Etiopía, Tanzania, Angola, Mozambique y Madagascar en que casi la totalidad de la población vive en aglomeraciones de chabolas. Unos lugares que ocupan extensiones inmensas alrededor de los centros más antiguos y que no cuentan con las más elementales oportunidades de acceso a los bienes más básicos.

Normalmente, el crecimiento informal de las ciudades que se produce en los países con un bajo desarrollo de instituciones colectivas, suele hacerse sin una planificación previa y con un grado de azar extremo en la ocupación del suelo. En estas circunstancias, la vida de los habitantes de las ciudades se produce en circunstancias especialmente dificultosas. La población no solo no tiene acceso a infraestructuras esenciales, sino que dotaciones habituales en los países desarrollados brillan por su ausencia absoluta.

De acuerdo a un informe de 2012 de UN-Habitat titulado (Calles como herramientas para la transformación del chabolismo) se sugiere que la mejora generalizada de la red viaria existente en esos barrios informales infradotados, añadiendo simplemente ciertas infraestructuras de servicios técnicos, tales como canalizaciones de agua y alcantarillado, son un camino fundamental para mejorar sustancialmente las condiciones de vida de la población ya asentada. También debe cambiar la percepción habitual, de los barrios de chabolas habituales situados en países del sur del planeta (aquellos espacios densamente poblados como Dharavi en Mumbai o Kibera en Nairobi, por ejemplo) no deben considerarse como islas de pobreza y marginación sino como una parte esencial de sus respectivas ciudades, lugares que todavía no han podido integrarse debido a un déficit radical de espacio público y de servicios. En estas piezas de ciudad, las calles son el ámbito esencial de actuación para la mejora de las condiciones de vida. A lo largo de la historia, la calle, sea una avenida o un simple sendero entre habitáculos, es el espacio de relación por excelencia para los habitantes de una ciudad. Ahí, se producen los principales intercambios vitales y por ello, mejorar sus condiciones supondrá indefectiblemente un aumento de la calidad de vida colectiva.

Las distintas maneras de abordar los procesos urbanizadores en las ciudades. Desde la obtención de la tierra y/o la ocupación por los futuros pobladores hasta la construcción de viviendas e infraestructuras técnicas. Según el informe de UN_Habitat, Streets as tools for urban transformations in slums

En algunos centros de investigación se está pensando en la manera de atender a este problema masivo. Es el caso del programa de la New YorkUniversity denominado Urban Expansion Initiative, planteado como un esfuerzo de innovación urbanística. La Iniciativa para la Expansión Urbana se está desarrollando con el objetivo de implementar estrategias viables que ayuden efectivamente en la mejora de las ciudades en proceso de urbanización masiva y a lidiar con una avalancha de edificación de la magnitud que se va a producir.

La Iniciativa de Expansión Urbana desarrollada por NYU está liderada por el profesor Shlomo Angel, autor del libro Planet of cities. Su tesis principal parte de la crítica a la estrategia de contención vigente que trata de atenuar el tamaño de las ciudades en crecimiento proponiendo una planificación familiar estricta o la compactación radical de lo existente. Una idea que el profesor Angel considera incapaz de atender a la realidad del crecimiento que se avecina en los próximos años. Frente a ello propugna una alternativa basada en lo que llama Paradigma del Hacer Lugar.

Según Angel, se trataría de hacer las previsiones mínimas para el acogimiento efectivo y en las mejores condiciones de ese crecimiento y expansión previsible. Frente a la contención del desarrollo urbano propone cuatro ideas fuerza:

1.- El desarrollo extenso de las ciudades en los países atrasados no se puede contener actualmente. Medidas como el establecimiento de estructuras legales coercitivas así como la práctica habitual de la implantación de cinturones verdes alrededor de lo ya consolidado se han visto superados por la realidad y han generado consecuencias imprevistas como un aumento desaforado del precio del suelo en los ámbitos centrales ya existentes.

2.- La densidad de las ciudades debe mantenerse en un rango de sostenibilidad posible. Si la densidad es baja debe tratar de incrementarse, si es alta debe procurarse su reducción.

3.- La contención urbanística supone la destrucción de las viviendas hechas por los más pobres y sus sustitución por edificaciones fuera de su alcance económico. La provisión de vivienda pública en unas mínimas condiciones debe orientarse a la provisión de una oferta amplia de suelo implementado con infraestructuras básicas previamente desplegadas.

4.- A medida que la ciudad se expanda deberá tener la suficiente provisión de calles y redes de infraestructuras básicas, planificadas con criterios de máxima eficacia y mínimo coste atendiendo solo a lo imprescindible para garantizar sus funcionalidades colectivas.

De acuerdo a esta proposición no se trata de hacer una planificación urbanística rígida, orientada solo a su gestión administrativa y excesivamente detallada en sus propuestas. Según Shlomo Angel, la cuestión técnica orientada a conseguir una mejor integración del crecimiento urbano, se debería enfocar hacia la propuesta de plataformas sencillas y flexibles que permitan el acogimiento fácil y ordenado en el tiempo de los que llegan a la ciudad. Curiosamente, propone mecanismos simples como el que permitió construir la famosa malla de manzanas que ha configurado la isla de Manhattan en Nueva York.

La malla de calles de Nueva York fue una iniciativa realizada en la segunda década del siglo XIX y que dio origen a una estructura de calles y manzanas muy adecuada para el reparto ordenado y racional de piezas de suelo. Al mismo, tiempo, admitió organizar la provisión de infraestructuras, servicios y dotaciones públicas de una manera universal e igualitaria, a medida que el crecimiento se iba produciendo. Todo comenzó con una operación sumamente básica, la definición del tamaño de las piezas de urbanización (calles y manzanas) y, a continuación, la colocación inmediata sobre el terreno de hitos o nodos físicos que facilitarían la definición de los ejes de las vías. Este escueto mecanismo técnico de topografía básica permitiría construir posteriormente la red viaria y asignar suelo para la construcción de edificios. Hoy, Manhattan es una de las ciudades paradigmáticas del planeta; un espacio que funciona con una relativa eficiencia y que ha tenido una capacidad de acogida razonable para multitud de experiencias arquitectónicas y sociales que les resultarían inimaginables a los que hicieron aquel proyecto.

Actualmente, la mayor parte de las ciudades que presentan expectativas de un potente crecimiento real en los próximos años, de acuerdo al criterio de Angel, deberían hacer una previsión básica en el mismo sentido que hizo Nueva York a comienzos del siglo XIX. Se trataría de señalar zonas en las que es posible colocar la población inmigrante, definir el esquema de una red viaria básica y flexible que articule la expansión del movimiento previsible de las personas y mercancías, asegurar la reserva de los suelos implicados en la futura residencia y, finalmente, prever los mecanismos dedicados al despliegue y la construcción de las infraestructuras esenciales de agua, alcantarillado, red eléctrica, etc.

Un reto esencial asociado a las cuestiones técnicas anteriores consiste en articular la forma de asignar fehacientemente la simple disposición del suelo entre los distintos ocupantes de las extensas periferias en crecimiento. Los mecanismos catastrales, aquellos que permiten identificar con seguridad el parcelario disfrutado por los distintos habitantes, es otra necesidad técnica a la que hay que responder allí con eficiencia. En países donde no existen registros de la propiedad inmobiliaria fiables, la construcción de fuentes informativas que permitan realmente la identificación de los detentadores de la propiedad de las distintas piezas que conforman el espacio en las ciudades es un objetivo perentorio. Tras ello, se podrá articular un sistema de financiación mínimamente operativo y respaldado que beneficie realmente a los micro operadores que necesitan recursos de capital para iniciar pequeñas apuestas empresariales.

Plan de desarrollo de la ciudad de Nouakchott en Mauritania, realizado siguiendo la metodología del Plan Base. Gestcivic, 2011

Un plan urbanístico concebido así debería poder implementarse en pocos meses sobre la base de un análisis básico de las condiciones geográficas y territoriales de cada lugar. Es lo que propone también Josep María Llop desde la cátedra Unesco de la Universidad de Lleida, en la denominada metodología del llamado Plan Base. Según este profesor catalán se trata de hacer una investigación muy esencial de las condiciones existentes en las ciudades de tamaño medio. Un diagnóstico somero que debe servir de base para las propuestas ulteriores de planificación urbanística.

Con la información básica recogida con la metodología base que Llop propone, u otra similar que no tenga las pretensiones enciclopédicas al uso, se está en condiciones para implementar unas líneas maestras que generen una planificación adecuada a las condiciones precarias existentes en las ciudades de esos países con un desarrollo escaso existentes en Asia, Sudamérica y la región subsahariana de África.

Un plan realista en estos casos, debería promover y designar de una manera primordial el espacio suficiente para acomodar a los cientos de millones que se incorporaran previsiblemente a las ciudades de esas regiones. También establecer una malla flexible de comunicaciones que estructure y haga funcional y eficiente la futura red de vías principales de la ciudad en crecimiento. Esta malla viaria debe permitir acomodar no solo el tráfico de vehículos para el transporte colectivo de pasajeros y mercancías sino también encajar las redes de infraestructuras genéricas dedicadas a la distribución de energía, fluidos y telecomunicaciones. Con la definición de estos elementos básicos se estaría en condiciones para que cada cual pudiera encajar de una manera mejorada desde sus inicios su proyecto vital individual orientado a la inserción de alojamiento y obtención de provisiones, trabajo y ocio.

Una planificación básica que puede contribuir a la mejora de la calidad de vida de los futuros habitantes muy superior a la que se produce en entornos donde la informalidad es total. Si a lo anterior, se añade el señalamiento continuado en el tiempo de espacios para la localización de dotaciones de segundo nivel, se estaría en un proceso esencialmente similar al planeamiento convencional que se ha producido en los países más desarrollados a lo largo del siglo XX.

Esquema regional de la ciudad de Awasa en Etiopia. Fuente: Wikipedia

Hay países que ya están siguiendo las recomendaciones de la Iniciativa de Expansión Urbana, que recomienda el equipo dela NYU en el que participa Schlomo Angel. En Etiopía este esfuerzo está promocionado por el ministerio dedicado ala Urbanización, dirigido por su responsable Mekuria Haile. En ese país africano la población urbana se va a triplicar en los próximos veinticinco años; y hay casos como el de la ciudad de Awasa que, de acuerdo a las estimaciones, va a pasar de los 200.000 habitantes actuales a alcanzar 1.200.000 en 2040. Allí intentan implementar un plan de mínimos basado en esta metodología de tal manera que se pueda encajar ese tremendo crecimiento urbanístico previsto. Para ello, se apoyan también en la formación de técnicos planificadores locales que permitan ofrecer asesoramiento sobre el terreno, adaptado realmente a las condiciones locales. En esa línea, Etiopía ha buscado en los últimos años desarrollar sus capacidades relacionadas con la planificación territorial y urbana reforzando la enseñanza universitaria del país en este ámbito del conocimiento.

Frente a las visiones catastrofistas sobre África que se estilan en las áreas más avanzadas del mundo, junto a otras posiciones paternalistas que ofrecen soluciones puntuales a problemas inmensos, hay que apoyar el realismo. La urbanización masiva de los países menos desarrollados va a tener lugar inevitablemente en pocas décadas hasta alcanzar parámetros de concentración de la población en las ciudades similares a las que existen en Estados Unidos y Europa. De lo que se trata es de lograr que este proceso se conduzca en las mejores condiciones posibles, mejorando las herramientas disponibles y la forma en que realmente se produce la urbanización en estos lugares. Solo así se podrá garantizar unos mínimos de calidad de vida para los futuros pobladores y sus precarias instituciones.

Más información:
Streets as tools for urban transformations in slums. UN-Habitat
Roads of redemption.  Economist.  21/06/2014
Cities Alliance

Distribución continental de las ciudades en África. Josep María Llop. Cátedra Unesco de la Universidad de Lleida